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孙夏赋 | 明代“自陈”“拾遗”对当今审计与被审计关系的启示
2020-06-29 15:36  

最近闲来无事,看明代历史故事。对明代京官考核——京察制度有了更多了解。按该制度,考核链条中有两个重要环节,即“自陈”和“拾遗”。有句名言,读书其实是在读自己。从事审计工作多年,看什么都难免往审计上联想。琢磨一下明代“自陈”“拾遗”,对当今被审计与审计的关系,也许不无启示。


明代对京官考核,于洪武十四年(1381 年) 定京察法。京察法执行过程中,具体考核内容、考核方式、考核程序、考核期限、被考核官员级次管辖等,不同时期有变化,但基本大同小异。经一百多年发展演变,弘治十七年(1504 年)京察制度趋于完备定型。其主要内容是有:四品以上官员具疏自陈,听皇帝裁定去留。确定去留后,再经给事中、御史纠劾。这种纠劾被称为拾遗。拾遗发现有问题者,须接受处理。五品以下,由吏部会同都察院考核,具册奏请。京察每隔六年,逢巳、亥年举行。


所谓“自陈”,就是在考核年份,每位被考核官员都要撰写自我工作情况陈述,相当于现在的述职报告。既要陈述所做的工作、取得的成绩,更要坦陈工作错误、失误及自身存在的问题。自陈材料在上报皇帝的同时,还必须公开,接受给事中、御史等言官的监督。这就要求自陈必须做到如实、完整,不得隐瞒、遗漏,以经得起监督。给事中、御史此时对自陈进行监督,发现被隐瞒、遗漏的,帮助自陈官员找出来、“拾”回来,这就是“拾遗”。本来,人贵有自知之明,自陈官员对自己最清楚。自陈时如实汇报存在问题,一定程度上有可能得到谅解。而事实上,人非圣贤,可能有疏忽,也可能根本就不想、不敢报告。不论故意还是疏忽,存在问题自陈时不讲而被“拾遗”的,尽管皇帝已作了去留裁决,也必须“罪加一等”、严肃处理,最终自取其辱。正如 《明史》卷七十一 《选举志三》所载:“京察之岁,大臣自陈。去留既定,而居官有遗行者,给事、御史纠劾,谓之拾遗。拾遗所攻击,无获免者。弘(治)、正(德)、嘉(靖)、隆(庆)间,士大夫廉耻自重,以挂察曲为终身之玷。”


实际情况怎样呢?大量历史资料表明,明代越到后期,京察制度执行越差。官僚集团内部互相攻讦、结党营私,京察特别是“拾遗”常沦为党争的工具。上段引文紧接着就这样写道 :“至万历时,阁臣有所徇庇,间留一二以挠察典”。但也应当指出,尽管后期制度执行有些问题,但对官员实施考核,包括要求“自陈”和“拾遗”,从制度建设层面,还是有其一定积极意义的。正因为如此,明代建立的京察制度,到清代基本上一直在沿用。


作为制度本身重要环节,从其功能和具体操作看,明代“自陈”“拾遗”对当今被审计与审计的关系有什么启示呢?


——被审计者应当履行主体责任,进行“自陈”,提交责任报告。明代官员自陈,是规定“动作”,用现在的话语,属自身必须履行主体责任的重要组成部分。不论后续有无拾遗或是否被拾遗,都必须提交。以此推之,被审计者,不论有无、是否被审计或后续被审计发现什么问题,首先应当履行主体责任,从与审计相关的角度,编制自身责任履行情况报告——责任报告,具体内容和形式,可能包括财务会计报告、绩效报告、经济责任报告、自然资源资产离任报告,等等。


——审计者应当履行监督责任,进行“拾遗”,揭示存在的问题,出具审计报告。明代给事中、御史拾遗,从时间顺序看,在被考核官员自陈甚至是皇帝已裁决之后。只要“拾遗”发现并核实问题严重,即使皇帝已作出去留裁决,也得进一步作出相应处理。这种事后“拾遗”,必然倒逼官员事先慎重行事、如实“自陈”,否则后果可能很严重。现今审计,通常也是在被审计者履行主体责任基础上,事后履行监督责任。审计监督要发现存在的问题,并区分不同情况,依法追溯作出处理。正是有了这样类似“拾遗”的倒逼机制,被审计者履行主体责任及其所提供责任报告,就可能少出问题以至不出问题。存在问题越少越好。这是哪一方都乐意看到的结果,更是设计机制本身所追求的目标。不战而屈人之兵。应当充分发挥 “拾遗”、审计的这种威慑作用。


——主管部门应当对责任报告、审计报告从制度上提出要求和加以规范。明代“自陈”和“拾遗”,都出自京察法的规定。联系到当今被审计与审计,主管部门应当对各类责任报告和审计报告作出制度规定。从现实情况看,对有的责任履行情况究竟报告什么内容、以什么形式报告等,相关规定还不是很健全和细化。应当加强有关责任报告事项的制度建设,并随实践发展不断加以完善。这样有所遵循、约束和规范,就可以避免、减少被审计者履行责任及出具责任报告的随意性,给审计者奠定所需基础、提供可行条件,也使审计更加聚焦发力,审计报告也更为规范,并不断增强可比性和有效性。这样的责任报告和审计报告,对主管部门和有关部门,可能更为有用、管用和好用。


——责任报告、审计报告都应当公开,更好接受内部、外部的群众监督和社会监督。明代官员自陈,材料不仅提交皇帝,同时也需要公开,以接受给事中、御史拾遗,以及更多机构和官员的监督。至于“拾遗”,不只一般性公开,有时因揭示问题尖锐,可能声势浩大、朝野震动。如果借鉴这种做法,被审计者的责任报告和审计报告,除了按规定提交接收者外,还应当依法在一定范围内公开,既包括对外公开,也包括对内(单位内部)公开。对外公开,作用很多,特别是有利于依法接受舆论监督和社会大众监督。但有些具体情况,因相隔太远,社会大众可能不关心、不感兴趣或者认为并不重要,不容易起到监督作用。在内部可能正好倒过来,情况掌握比较深入、清楚、准确,对外不大、不重要但对内可能是大问题、重要问题,利害关系程度也比较高,这些对内公开更有意义。总而言之,根据具体情况,被审计者责任报告、审计报告在按规定提交的同时,依法对内对外公开,以利于更好地接受内部、外部的群众监督和社会监督,以规范权力运行和促进事业更好地发展。(来源:《审计观察》杂志2020年第6期)

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